四川省人民政府办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的实施意见

 

　　

各市（州）人民政府，省政府各部门、各直属机构，有关单位：

　　医疗联合体（以下简称医联体）是指在保持资产归属关系、行政隶属关系、财政投入渠道不变的情况下，由不同级别、类别医疗机构之间，通过纵向或横向医疗资源共享、分工合作所形成的医疗机构联合组织。推进医联体建设，是深化医改的重要步骤和制度创新，是推进医疗资源下沉、提升基层服务能力、更好实施分级诊疗和满足群众健康需求的重要举措。为贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号），结合我省实际，现提出以下实施意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。认真贯彻落实党中央、国务院关于深化医改的精神，切实落实省委、省政府决策部署，按照“政府主导、统筹规划，优势互补、双向选择，坚持公益、创新机制，便民惠民、群众受益”的原则，积极稳妥推进医联体建设发展，健全医联体组织管理模式、运行机制、激励机制和监管机制，进一步促进优质医疗资源下沉和效率提高，提升基层医疗服务能力，推动分级诊疗政策落实，方便群众更好就医，不断减轻群众就医负担。

　　（二）工作目标。2017年，启动以城市医疗集团、县域医疗共同体、专科联盟、远程医疗协作网为主要形式的医联体建设试点，三级公立医院发挥引领作用，探索对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种方式，引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制，基本搭建医联体制度框架。省部级医院进一步规范与区域医疗中心组建的医联体。各市（州）至少建设一个有明显成效的城市医疗集团，选择1—2个县（市、区）探索开展县域医疗共同体建设。全省建设呼吸、牙科、儿科、妇产科等6—8个重点专科联盟；省部级医院与区域医疗中心，县（市、区）人民医院与上级医疗机构远程医疗基本实现全覆盖。

　　到2020年，不同级别、类别医疗机构间建立目标明确、权责清晰、公平有效、长期稳定的分工协作机制，建立责权一致的引导和监管机制。在专科联盟和远程医疗等方面积极推动建立引领西部、辐射全国的医联体。21个市（州）的城市医疗集团基本建成，全面建设县域医疗共同体，基本建成覆盖临床主要学科的专科联盟，省、市、县级医疗机构基本形成较为完善的远程医疗协作网，并向各类专科、社会办医疗机构和基层医疗卫生机构延伸。

　　二、构建多种形式的医联体

　　（三）城市医疗集团。在市（州）级以上城市，由三级公立医院或业务能力较强的医院牵头，联合城市二级医院、社区卫生服务机构、护理院、专业康复机构等，形成资源共享、分工协作的管理模式。在医联体内以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带进行合作。

　　（四）县域医疗共同体。加快推进以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的县乡一体化管理，与乡村一体化管理有效衔接。充分发挥县级医院的城乡纽带作用和县域龙头作用，形成县乡村三级医疗卫生机构分工协作机制，构建三级联动的医疗共同体。

　　（五）跨区域专科联盟。根据各地医疗机构优势专科资源，以若干所医疗机构特色专科技术力量为支撑，充分发挥国家和省级医学中心、临床医学研究中心及其协同网络的作用，以专科协作为纽带，组建区域间若干特色专科联盟，形成补位发展模式，重点提升重大疾病救治能力。支持部分省部级医院利用自身优势，组建覆盖全省、引领西部、辐射全国的专科联盟。支持组建慢性病管理专科联盟。

　　（六）远程医疗协作网。大力发展面向基层、偏远、民族和欠发达地区的远程医疗协作网，鼓励二级、三级公立医院向基层医疗卫生机构提供远程医疗、远程教学、远程培训等服务。利用信息化手段促进资源纵向流动，提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。

　　省部级公立医院除参加属地医联体外，可与市级领头医院组建优势互补、高层次的医联体，开展创新型协同研究、技术普及推广和人才培养。市级医院除参加属地医联体外，可分别与2—3家省部级医院和县级医院建立合作关系。城市三级公立医院可与已建立长期稳定对口支援关系的县级医院，以托管等多种形式组建医联体。鼓励社会办医疗机构积极参加医联体建设。鼓励医疗机构与周边省市医疗机构组建跨省域的医联体。鼓励与“一带一路”沿线国家以中医药技术推广和远程医疗等形式加强合作。

　　三、完善内部分工协作机制

　　（七）完善组织管理和协作制度。鼓励建设紧密型医联体。制定医联体章程，规定主体单位和其他成员单位的责任、权利和义务，完善医疗质量管理等制度，提高管理效率。医联体以管理和技术合作为主，通过签订合作协议，建立精简高效的管理组织制度。医联体可探索成立理事会。

　　（八）落实医疗机构功能定位。医联体内各医疗机构按照有关文件确定的功能定位承担相应医疗卫生服务职责，推进功能互补。逐步降低在三级医院就诊的常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者比例。基层医疗卫生机构和专业康复机构、护理院等为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务。鼓励基层医疗卫生机构根据当地群众就医需求，加强基本公共卫生和健康管理服务，做好疾病预防控制工作。

　　（九）推进家庭医生签约服务。加强全科医生培养。以高血压、糖尿病等慢性病为重点，在医联体内加快推进家庭医生签约服务，优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人、计生特殊家庭和建档立卡贫困人口等重点人群。通过签约服务，鼓励和引导居民在医联体内到基层医疗机构首诊，上级医院的预约门诊优先向家庭医生开放并下放预约权限，通过预留号源、预留床位、开通转诊患者绿色通道等方式，对转诊患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。签约居民享受连续处方优待政策，通过长处方、延伸处方、集中配送等形式加强基层和上级医院用药衔接，探索建立医联体内慢病药品代采制度，方便患者就近就医取药。

　　（十）为患者提供连续性诊疗服务。建立双向转诊合作关系，重点畅通向下转诊通道。三级医院通过设立延伸门诊和有条件的延伸病房等方式，将急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者及时转诊至分院区或下级医疗机构继续治疗和康复。大力推动医疗卫生与养老服务相结合，鼓励由三级公立医院或业务能力较强的医院牵头，支持护理院、专业康复机构、社会办医疗机构等向医养联合体发展，提升医养服务能力，有条件的医疗机构为老年人提供住院、康复、护理、生活照料及临终关怀等一体化、便利化的连续性健康服务与养老服务。

　　（十一）保障医疗质量和安全。医联体要进一步强化“以患者为中心”的理念，持续改善医疗服务，健全同质化的医疗质量管理和控制体系，严格落实三级医师查房、手术分级管理、术前讨论、手术安全核查、疑难病例讨论、分级护理等医疗核心制度，加强对医疗核心制度的培训和考核，严格执行医疗质量监测、评估和通报制度，狠抓医疗服务过程重点环节、重点区域、重点人员、重点时段的管理，重点抓好医院感染控制、医疗费用控制、抗菌药物使用、限制类医疗技术备案等工作，认真落实《医疗机构从业人员行为规范》，严把医疗质量安全关。

　　四、促进优质医疗资源共享

　　（十二）促进人员有序流动。医联体内统筹薪酬分配，充分调动医务人员积极性。在医联体（包括跨区域医联体）内，医务人员在签订帮扶或托管协议的医疗机构内执业，不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。鼓励医联体内二级以上医疗机构向基层医疗卫生机构派出专业技术人才和管理人才。落实医院用人自主权，实行按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。创新人事管理制度，完善与医联体相适应的职称晋升办法，实行科学评价，拓展医务人员职业发展空间。

　　（十三）提升基层服务能力。强化民族和偏远地区对口支援，推动建立大医院带动基层医疗机构的服务模式，充分发挥三级公立医院资源技术优势，针对区域内疾病谱和群众就医需求，通过派出管理团队以及专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式，有效下沉优质医疗资源。加强中医药特色诊疗区建设，推广中医药综合服务模式，发挥中医药在治未病中的主导作用，推动中医药参与基本公共卫生服务工作。

　　（十四）完善统一信息平台。结合建立省、市、县三级人口健康信息平台，统筹推进以电子病历为核心的医联体内一体化信息平台建设，促进医联体内诊疗信息互联共享、业务协同。加快建成医联体内医疗机构之间远程医疗系统，完善远程医疗服务诊疗规范，合理确定服务项目、价格和医保报销政策，大力开展预约诊疗、远程问诊、双向转诊、健康管理、远程监测等服务，促进远程医疗服务可持续发展。强化人工智能技术对医联体的支撑作用，积极推广应用移动互联、机器学习、虚拟现实、增强现实、医用机器人等新技术。

　　（十五）实现区域资源共享。医联体内可建立医学影像、检查检验、消毒供应、后勤服务等中心，向基层医疗卫生机构和慢性病医疗机构开放，推行“基层检查、上级诊断”服务模式，整合区域医疗资源，为医联体内各医疗机构提供一体化服务。在加强医疗质量控制的基础上，推进医疗机构医学影像检查和临床检验结果互认。探索建立医联体内统一的药品招标采购、管理平台，形成医联体内处方流动、药品共享与配送机制。按照医疗机构制剂注册管理相关规定，支持医疗机构配制制剂在医联体内部调剂使用。

　　五、政策措施

　　（十六）进一步落实主体责任。各地要落实办医主体责任，落实公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制，加快补齐医联体发展短板。各级公立医疗机构要主动履职尽责，主体单位要发挥医联体的集约优势，以医疗质量同质化管理为核心，加大对成员单位的人才、技术、资金、管理的支持。成员单位要通过医联体建设不断提升服务能力，方便群众就近就医，减轻群众疾病负担。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。鼓励医联体通过技术支援、人才培养等方式，吸引社会办医疗机构加入并发挥作用。

　　（十七）强化医保杠杆作用。医联体内各医疗机构按规定纳入基本医疗保险协议管理。各地要积极推进医联体内医保支付制度改革，完善不同级别医疗机构的医保差异化支付政策，医联体内各医疗机构的收费标准和医保支付政策按照各医疗机构自身级别确定。适当提高基层医疗卫生机构医保支付比例，引导参保患者有序就诊，推动医联体内部形成顺畅的转诊机制。推动特殊疾病门诊下沉到城市二级医院和基层医疗卫生机构，引导门特病人基层就诊。选取部分省部级医院开展人、财、物统一管理的医联体模式，对医联体内所有医疗机构（非医保定点机构除外）总额费用进行整体测算，开展总额控制付费试点。各市（州）要针对不同模式的医联体探索医保总额控制付费试点工作，制定相应的考核办法。完善日间手术和日间化疗诊疗规范，探索制定日间医疗服务价格和医保支付相关政策。

　　（十八）完善保障激励机制。医联体建立责任共担和利益分配机制，调动医联体内各医疗机构积极性，实现可持续发展。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，完善与医联体相适应的规范合理的绩效工资政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制，合理拉开收入差距。

　　（十九）建立绩效考核机制。强化考核和制度约束，建立与医联体相适应的考核指标体系，转变单纯对业务量的考核模式，重点考核医联体建设成效、技术辐射带动情况、医疗资源下沉情况等，将基层医疗卫生机构协作情况、大型医疗机构与基层医疗卫生机构诊疗量占比、基层人才结构改善和服务能力提升情况、基层首诊和分级诊疗制度落实情况，以及医疗费用控制、医保费用控制、家庭医生签约服务、居民健康改善等指标纳入考核体系，将考核评价结果作为人事任免、评优评先等的重要依据，并与医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。

　　六、组织实施

　　（二十）强化组织领导。各地各有关部门要充分认识组建医联体对推进分级诊疗制度的重大意义，把医联体建设作为深化医改的重要内容和增进人民健康福祉的有力举措，切实加强组织领导，形成各司其职、各负其责的工作机制。2017年9月底前各地要结合实际情况，制定推进医联体建设的工作方案，明确目标任务及时间进度。10月底前各地要启动医联体建设工作。

　　（二十一）强化部门协作。各有关部门要切实履责，及时出台医联体配套政策，加强指导和监管。卫生计生行政部门和中医药管理部门作为医联体建设的牵头单位，要加强对医联体建设和运行的监管，合理划分省、市、县监管责任，明确医联体组织管理和分工协作制度，牵头制定相关技术文件。发展改革（价格）部门要完善医药价格政策，落实分级诊疗差别化定价措施，建立医疗服务价格动态调整机制。科技部门要会同卫生计生行政部门，支持国家和省级临床医学研究中心建设，促进医联体发展。财政部门要按规定落实财政补助政策。人力资源社会保障部门要加强医保基金监管，完善医保制度政策，完善分级诊疗差异化报销的配套政策，推进医保支付方式改革，完善绩效工资分配机制。要发挥开发性金融“投贷债租证”综合金融服务优势，为医联体及相关基础性建设提供专业、有效的支持。

　　（二十二）强化监督管理。各有关部门要加强制度设计，制定配套政策，强化正向激励，进一步明晰医联体内部权责关系、管理模式、运行机制。加快建立“医疗机构、医务人员、医疗行为”综合监管平台，把医联体建设和运行纳入动态监管范围，健全医疗服务信息公开和社会监督机制。要综合评估医联体的质量、安全、效率、经济与社会效益等因素，以强基层为重点，严格落实责任制和问责制，增强大医院帮扶基层和控制不合理医疗费用的动力。切实加强对医联体运行和医疗机构执业行为的监管，将监管结果与医院等级评定、医师定期考核等直接挂钩。加大对争抢病员、无序转诊、“跑马圈地”、超范围行医、过度医疗、医疗事故等行为的查处，对医疗机构、主要负责人、医务人员违法违规行为依法严格处罚，切实保障人民群众切身利益。

　　（二十三）强化宣传培训。各地要加强医疗机构和从业人员的政策培训，加强分级诊疗和医联体建设宣传。进一步拓展宣传平台，创新宣传形式，充分利用报纸、广播、电视等传统媒体和网络、微博、微信等新兴媒体，加强政策解读和舆论引导，大力宣传医联体建设进展成效和典型案例，提高社会认可度和支持度，引导群众改变传统就医观念和习惯，逐步形成有序就医格局。